Evolusi kelembagaan Islam di Nusantara mencerminkan dinamika hubungan yang kompleks antara doktrin agama, legitimasi kekuasaan politik, dan kodifikasi hukum negara. Di episentrum dinamika tersebut, jabatan penghulu menempati posisi yang sangat unik dan strategis. Berawal dari figur penasihat spiritual dan pemangku peradilan syariat di lingkungan monarki tradisional Jawa, penghulu bertransformasi melintasi pergulatan birokratisasi kolonial Belanda, sentralisasi militer Jepang, hingga akhirnya terkodifikasi sebagai jabatan fungsional keahlian di bawah naungan Kementerian Agama Republik Indonesia. Penelusuran sosiologis dan yuridis-historis terhadap figur penghulu mengungkapkan bagaimana otoritas keagamaan dinegosiasikan ulang dari masa ke masa guna merespons penetrasi kedaulatan negara, tuntutan tertib administrasi sipil, dan diferensiasi kelembagaan modern.
Penghulu dalam Lingkar Kuasa Keraton Mataram Islam
Asal-usul kelembagaan penghulu di tanah Jawa berakar kuat pada proses institusionalisasi Islam sebagai agama resmi keraton pasca-runtuhnya hegemoni Majapahit dan menguatnya Kesultanan Demak serta Pajang, yang kemudian terkristalisasi secara paripurna pada era Kesultanan Mataram Islam. Di lingkungan kebudayaan Mataram, khususnya semenjak masa pemerintahan Sultan Agung Hanyokrokusumo (1613–1645), raja diposisikan tidak sekadar sebagai pemimpin temporal, melainkan memegang legitimasi teologis sakral bergelar Sayidin Panatagama Khalifatullah, yakni pemimpin tertinggi penata tatanan keagamaan sekaligus representasi bayang-bayang wakil Tuhan di muka bumi. Dalam kerangka kosmologi kekuasaan tersebut, raja mendelegasikan wewenang operasional penyelenggaraan syariat Islam kepada birokrasi keagamaan khusus istana yang dinamakan Reh Pengulon.
Birokrasi ini dipimpin oleh seorang pejabat tinggi keraton yang menyandang gelar Kanjeng Penghulu atau Penghulu Ageng, yang di kemudian hari pada tradisi Kasunanan Surakarta dikenal pula dengan sebutan Kangjeng Raden Penghulu Tafsir Anom. Secara struktur sosial dan kepegawaian keraton, penghulu berstatus sebagai elite aristokrasi keagamaan atau abdi dalem pamethakan (golongan putihan atau santri). Mereka ditempatkan di kawasan pemukiman khusus bertanah lungguh di sekeliling Masjid Gedhe Keraton, yang kelak membentuk toponimi Kampung Kauman. Keberadaan abdi dalem pamethakan di bawah komando Penghulu Ageng menjalankan diferensiasi fungsi ritual, mulai dari pemeliharaan kepatuhan doa dan upacara sakral keraton oleh abdi dalem juru suranata, hingga pembimbingan masyarakat awam dan pengurusan akad pernikahan keluarga bangsawan oleh golongan ngulama anon-anon.
Dimensi paling monumental dari institusi kepenghuluan era Sultan Agung adalah kepemimpinannya dalam lembaga peradilan resmi kerajaan, yakni Pengadilan Surambi yang bernama resmi Al-Mahkamah Al-Kabirah. Sebelum reformasi hukum peradilan oleh Sultan Agung, perkara pidana dan ketertiban umum (pradata) disidangkan langsung di Sitihinggil di bawah kepemimpinan raja dengan bertumpu pada hukum perdata dan pidana Jawa kuno berakar tradisi Hindu. Sultan Agung memindahkan yurisdiksi penyelesaian perkara ini ke serambi Masjid Agung dengan mendudukkan Penghulu Ageng sebagai ketua majelis hakim (penghulu hakim), didampingi oleh dewan alim ulama keraton terkemuka.
Kewenangan Pengadilan Surambi mencakup spektrum hukum yang sangat luas, meliputi perselisihan hukum keluarga seperti perkawinan, perceraian, dan pembagian waris (faraidh), pengelolaan aset wakaf dan sedekah, hingga peradilan delik pidana berat yang diselesaikan berdasarkan prinsip jinayat dan qisas. Putusan hukum Pengadilan Surambi bersumber pada harmonisasi fiqih mazhab Syafii dan hukum tata negara keraton yang dikompilasikan dalam Kitab Angger-angger. Untuk menjamin penegakan hukum dan dakwah di batas terluar wilayah ibu kota kerajaan (kuthagara), dibentuk pula sistem Pathok Negari, yakni pos-pos peradilan dan keagamaan di empat penjuru mata angin yang dikepalai oleh ulama lokal di bawah garis komando operasional Penghulu Ageng. Pada era monarki tradisional ini, penghulu memegang peran terintegrasi: ia adalah qadhi atau hakim agung, mufti penasihat syariat bagi raja, administrator pranata keluarga, dan pemelihara ortodoksi keagamaan kerajaan.
Birokratisasi Kolonial: Penghulu di Tengah Pusaran Tiga Api
Intervensi kolonial Belanda terhadap tatanan hukum kepenghuluan berlangsung melalui aneksasi wewenang yang bertahap dan kalkulatif. Pada masa kongsi dagang VOC hingga paruh awal abad ke-19, penguasa kolonial menerapkan kebijakan pembiaran formal (non-interference) terhadap hukum keluarga privat kaum pribumi Muslim, membiarkan para penghulu menjalankan fungsi peradilan perkawinan dan kewarisan di bawah naungan para bupati pribumi (regenten). Namun pasca-Perang Jawa (1825–1830), pemerintah Hindia Belanda menyadari bahwa institusi kepenghuluan memiliki pengaruh sosiologis yang sangat besar, sehingga perlu ditarik ke dalam orbit pengawasan administratif kolonial guna meredam potensi perlawanan politik berbasis agama.
Institusionalisasi formal kolonial pertama berskala sistemik diwujudkan lewat pengundangan Staatsblad 1882 Nomor 152 yang mulai diberlakukan melalui Staatsblad 1882 Nomor 153, yang mendirikan Priesterraad (Dewan Keagamaan atau Pengadilan Agama) di seluruh kabupaten di Jawa dan Madura. Penggunaan istilah priester (pendeta) mencerminkan distorsi pemahaman para pejabat Belanda yang menyamakan kedudukan kiai dan penghulu dengan klerus gereja Eropa. Dalam struktur baru ini, Penghulu Masjid Kabupaten secara ex-officio diangkat sebagai ketua Priesterraad.
Kebijakan tersebut membebankan peran hibrida yang ambigu. Di satu pihak, penghulu memimpin persidangan perkara perdata Islam; di lain pihak, ia diwajibkan hadir di pengadilan umum pribumi (Landraad) sebagai penasihat hukum Islam (adviseur) untuk memberikan pertimbangan fatwa serta memimpin sumpah saksi bagi pihak yang berperkara. Menariknya, pemerintah kolonial tidak menggaji penghulu dan anggota Priesterraad dari kas negara (Gouvernementsbegroting). Pendapatan penghulu bergantung penuh pada biaya perkara, retribusi nikah, talak, rujuk, serta bagian zakat fitrah dan pengelolaan wakaf, sementara tunjangan negara hanya diberikan sewaktu penghulu menjalankan tugas penasihat di ruang sidang Landraad.
Perkembangan politik kolonial pada dekade 1930-an membawa perubahan drastis seiring dengan adopsi doktrin Islam Politiek usulan Christiaan Snouck Hurgronje serta penguatan teori resepsi (receptietheorie) dari Cornelis van Vollenhoven, yang menghendaki hukum Islam baru diakui jika telah diserap oleh hukum adat setempat. Melalui instrumen Staatsblad 1931 Nomor 53 yang kemudian direalisasikan secara yuridis lewat Staatsblad 1937 Nomor 116 dan Nomor 610, pemerintah kolonial merombak peradilan agama. Struktur majelis Priesterraad diubah menjadi Penghulu-Gerecht, yang menempatkan penghulu sebagai hakim tunggal didampingi dua penasihat dan seorang panitera (griffier). Pada saat bersamaan, kompetensi absolut sengketa waris (faraidh) dicabut dari peradilan agama dan dialihkan kepada Landraad, membatasi kewenangan penghulu semata-mata pada persoalan nikah, talak, rujuk, hadhanah (pemeliharaan anak), dan perwakafan. Sebagai gantinya, dibentuklah Mahkamah Islam Tinggi (Hof voor Islamietische Zaken) pada tahun 1937 di Batavia sebagai mahkamah banding atas putusan-putusan Penghulu-Gerecht.
Kondisi struktural ini menempatkan penghulu pada posisi dilematis yang sangat rumit. Dalam historiografi karya sejarawan Muhamad Hisyam, realitas tersebut diistilahkan sebagai posisi "terjepit di antara tiga api" (caught between three fires). Api pertama adalah kewajiban transendental kepada Tuhan dan hukum syariat Islam yang menuntut kepatuhan fiqih murni tanpa kompromi. Api kedua adalah tekanan birokrasi pemerintah kolonial Hindia Belanda bersama elite pamong praja (pangreh praja), yang menuntut penghulu tunduk pada instrumen sekularisasi, tertib administrasi kolonial, dan pemangkasan yurisdiksi syariat. Api ketiga berasal dari kalangan masyarakat akar rumput dan gerakan pergerakan Islam pembaharu, yang kerap melontarkan kritik keras dan mencurigai penghulu sebagai aparat pemerintah yang berkompromi dengan penjajah serta mengambil keuntungan materiil melalui biaya-biaya keagamaan.
Transisi Pascakolonial: Shumubu, Shumuka, dan Pelembagaan Kementerian Agama
Masuknya bala tentara Kekaisaran Jepang pada tahun 1942 meruntuhkan bangunan administrasi sipil Belanda dan membuka ruang rekayasa birokrasi baru. Guna memobilisasi sumber daya perang Asia Timur Raya dan merangkul simpati mayoritas Muslim, penguasa militer Jepang (Gunseikanbu) menghapuskan kantor urusan pribumi bentukan Belanda (Kantoor voor Inlandsche Zaken) dan membentuk jawatan urusan agama pusat bernama Shumubu di Jakarta pada tahun 1942. Pada tahun 1944, struktur ini dimekarkan hingga ke tingkat karesidenan melalui kantor cabang bernama Shumuka.
Kepemimpinan Shumubu yang semula dipimpin oleh perwira Jepang dialihkan kepada tokoh ulama berpengaruh Nahdlatul Ulama, Hadhratussyekh KH Hasyim Asy'ari, yang dalam kesehariannya dikelola secara aktif oleh putranya, KH A. Wahid Hasyim. Di bawah tata kelembagaan Shumuka, otoritas pengangkatan dan pengawasan penghulu yang sebelumnya berada di bawah kewenangan bupati dialihkan ke dalam jalur koordinasi jawatan agama karesidenan. Pemerintah Jepang melatih para kepala Shumuka dan aparatur penghulu melalui konferensi serta pembekalan kedisiplinan organisasi modern, dengan tujuan ganda mempererat kerja sama ulama dengan birokrasi pamong praja dan mengarahkan khotbah keagamaan sebagai sarana mobilisasi rakyat. Walaupun kental dengan muatan politis pendudukan, institusi Shumubu dan Shumuka menjadi cetak biru kelembagaan vital yang kelak melahirkan Kementerian Agama Republik Indonesia.
Setelah Proklamasi Kemerdekaan, penataan urusan keagamaan memasuki fase unifikasi dan nasionalisasi hukum kedaulatan negara. Momentum historis ini dimulai dengan dibentuknya Kementerian Agama pada 3 Januari 1946. Pemerintah segera mengesahkan regulasi pencatatan sipil keagamaan melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1946 tentang Pencatatan Nikah, Talak, dan Rujuk (NTR) yang berlaku di Jawa dan Madura, sebelum kemudian diperluas ke seluruh wilayah Indonesia. Undang-undang ini meletakkan fondasi institusional Kantor Urusan Agama (KUA) di tingkat kecamatan dan menetapkan penghulu sebagai Pegawai Pencatat Nikah (PPN) resmi negara.
Langkah tersebut sekaligus memicu diferensiasi kelembagaan dan bifurkasi yudisial yang mengakhiri tradisi rangkap jabatan. Figur penghulu tidak lagi berperan sebagai hakim tunggal sebagaimana pada masa Penghulu-Gerecht. Terjadi pemisahan definitif antara ranah administrasi pencatatan perkawinan di KUA dan ranah sengketa peradilan: fungsi-fungsi peradilan dialihkan sepenuhnya kepada lembaga mandiri Pengadilan Agama tingkat pertama dan Pengadilan Tinggi Agama (Mahkamah Islam Tinggi) tingkat banding di bawah naungan Direktorat Jenderal Peradilan Agama Kementerian Agama, yang pada era Reformasi kemudian diintegrasikan ke dalam satu atap peradilan di bawah Mahkamah Agung Republik Indonesia. Kedudukan penghulu sebagai penjaga gerbang sahnya pernikahan sipil-keagamaan diperkokoh secara nasional lewat pengesahan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, yang menyatukan standar hukum bahwa perkawinan sah menurut agama dan wajib dicatat oleh petugas pencatat nikah negara.
Rekonseptualisasi Kepenghuluan Kontemporer: Fungsionalisasi, Tata Kelola Integritas, dan Dinamika Modern
Tuntutan reformasi birokrasi berbasis meritokrasi dan profesionalisme aparatur sipil negara di era pasca-Orde Baru mendorong restrukturisasi menyeluruh atas profesi penghulu. Status kepegawaian penghulu yang sebelumnya bersifat pejabat struktural atau tenaga pelaksana umum dialihkan menjadi Jabatan Fungsional Tertentu (JFT) melalui Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 26 Tahun 2005, yang kemudian diperbarui secara komprehensif melalui Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (PermenPAN-RB) Nomor 9 Tahun 2019 tentang Jabatan Fungsional Penghulu serta Peraturan Menteri Agama (PMA) Nomor 16 Tahun 2021.
Regulasi modern tersebut menetapkan penghulu sebagai aparatur teknis fungsional kategori keahlian pada rumpun keagamaan, dengan persyaratan kualifikasi sarjana di bidang syariah atau hukum Islam serta pelatihan kepenghuluan terakreditasi. Jenjang karier dan kewenangan tugas fungsional penghulu disusun dalam tingkatan hierarkis yang terukur.
Dalam perjalanannya di era reformasi, korps kepenghuluan sempat diguncang krisis integritas dan kerentanan jerat hukum gratifikasi. Kasus penahanan Romli, Kepala KUA Kecamatan Kota Kediri, pada akhir tahun 2013 menjadi titik balik penting dalam sejarah tata kelola keuangan kepenghuluan modern. Romli didakwa menerima uang tanda terima kasih atas pelayanan akad nikah di luar kantor pada hari libur, sebuah praktik kompensasi kultural yang lazim terjadi di tengah masyarakat pedesaan namun dikategorikan sebagai delik gratifikasi dan pungutan liar oleh aparat penegak hukum. Peristiwa ini memicu gelombang solidaritas nasional di mana para penghulu menolak melayani pencatatan nikah di luar jam kerja kedinasan.
Untuk mengatasi kekosongan regulasi pembiayaan operasional tersebut, pemerintah mengundangkan Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2014, yang diperbarui melalui Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2018 tentang Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang Berlaku pada Kementerian Agama. Sistem baru ini memberlakukan tarif nol rupiah (gratis) bagi pernikahan yang diselenggarakan di balai nikah KUA pada hari dan jam kerja dinas, sedangkan pelaksanaan akad nikah di luar kantor KUA atau di luar hari kerja dikenakan tarif resmi sebesar Rp600.000 yang disetorkan langsung oleh calon pengantin ke kas negara melalui kanal perbankan. Dana PNBP tersebut kemudian dicairkan kembali secara legal dan akuntabel kepada penghulu sebagai honorarium jasa profesi serta penggantian biaya transportasi dinas, mengikis celah transaksi tunai informal antara penghulu dan masyarakat.
Di ranah pembinaan profesionalisme, para penghulu berhimpun di dalam organisasi profesi tunggal bernama Asosiasi Penghulu Republik Indonesia (APRI). Organisasi ini memiliki peran strategis dalam mengawal penegakan kode etik kepenghuluan, advokasi perlindungan hukum bagi aparatur lapangan, pembinaan kapasitas keilmuan fiqih munakahat kontemporer, dan penguatan program ketahanan keluarga sakinah dalam tataran pembangunan nasional.
Saat ini, institusi kepenghuluan dihadapkan pada tantangan disrupsi ganda berupa krisis kekurangan personil dan rekonfigurasi kepemimpinan manajerial KUA. Berdasarkan data Kementerian Agama, kebutuhan ideal penghulu fungsional secara nasional mencapai 16.237 hingga 16.263 personel, namun jumlah tenaga aktif yang tersedia hanya berkisar 11.900 orang. Kesenjangan ini kian mengkhawatirkan menyusul proyeksi pensiun massal ribuan aparatur senior dalam rentang waktu singkat, sehingga membebani satu orang penghulu di daerah padat penduduk untuk menangani belasan hingga puluhan prosesi pernikahan dalam sehari.
Pada saat yang sama, Kementerian Agama menerbitkan regulasi progresif melalui Keputusan Menteri Agama (KMA) Nomor 1644 Tahun 2025 yang menetapkan bahwa jabatan manajerial Kepala KUA tidak lagi dimonopoli oleh Pejabat Fungsional Penghulu, melainkan dapat diisi oleh Pejabat Fungsional Penyuluh Agama Islam, termasuk memberi ruang kepemimpinan bagi aparatur perempuan. Meskipun kepemimpinan administratif KUA telah dibuka secara inklusif, peran yuridis-syariat kepenghuluan tetap ditegakkan secara proporsional: fungsi pencatatan akad nikah resmi dan mandat penunjukan Wali Hakim bagi calon pengantin wanita yang tidak memiliki wali nasab tetap dipegang secara eksklusif oleh figur penghulu laki-laki yang memenuhi syarat hukum munakahat.
Kontinuitas, Rasionalisasi, dan Arah Masa Depan
Perjalanan historis figur penghulu selama lebih dari empat abad membuktikan adaptabilitas sebuah institusi keagamaan tradisional di tengah pergeseran paradigma ketatanegaraan. Terlihat pola diskontinuitas institusional yang nyata: penghulu modern tidak lagi memegang pedang keadilan pidana (qisas) sebagaimana pada era Pengadilan Surambi Mataram, tidak lagi menjadi hakim tunggal dalam sengketa perceraian, dan tidak lagi memungut biaya perkara informal sebagai hak tradisi tanah lungguh. Reformasi tata kelola kekuasaan kehakiman telah memisahkan secara tuntas fungsi pengadilan (ajudikasi) ke Pengadilan Agama di bawah Mahkamah Agung, serta merestrukturisasi kepenghuluan KUA ke dalam bingkai pelayanan administratif dan pembimbingan keluarga di bawah Kementerian Agama.
Kendati mengalami rasionalisasi birokratis yang mendalam, elemen kontinuitas kultural dan keagamaan tetap bertahan utuh. Di mata masyarakat Muslim Indonesia, penghulu melampaui peran klerikal seorang pegawai pencatat dokumen sipil semata. Penghulu tetap dipandang sebagai representasi otoritas keagamaan negara yang bertindak sebagai penjaga kesucian akad pernikahan, mediator harmoni keluarga, dan pengampu mandat syariat saat bertindak sebagai wali hakim. Masa depan profesi penghulu menuntut keseimbangan antara penguasaan fiqih klasik dengan kecakapan digitalisasi tata kelola kependudukan, penguatan integritas anti-korupsi, serta responsivitas terhadap isu-isu sosial kontemporer seperti pencegahan perkawinan anak dan ketahanan keluarga nasional.
Artikel oleh: Wahyu Fadhli Pribadi, S.H.